中國的體制改革已走到了哪一步【3】

直接參與和管理轉為對經濟活動的監管

但另一方面，政府也必須加快建立對企業經濟活動的監管。向企業分權並不是說政府和經濟活動不相關了，而是政府功能的轉型，即從直接參與和管理經濟活動轉型成為對經濟活動進行規制。對企業經濟活動的規制至少表現在如下幾個方面。第一方面是企業的長遠利益。例如，很多國家都有反壟斷法，就是為了企業的長遠利益和可持續發展。第二，經濟的法治化。市場經濟不是從天下掉下來的，企業之間的互動盡管從長遠看可以促成市場規則的形成和發展。但作為發展中國家，政府必須在為企業確立法治基礎方面扮演一個重要的作用。第三，經濟活動盡管表現為企業行為，但企業僅僅是社會的一個有機部分，也就是說，任何企業經濟活動會影響到其所處的社會。為了社會的利益，政府必須監管企業，否則企業的社會責任難以得到確立。這種監管涵蓋包括安全生產、產品質量、腐敗等等方面。

盡管政府和企業之間的關系還有諸多改革的空間，但比較而言，政府向社會分權的目標還沒有確立起來。一些地方例如廣東、北京和上海在進行比較大規模的試點，但在全國層面，向社會分權的改革目標遠未建立。政府不能向社會分權，就造成了大政府、弱政府，小社會、弱社會的局面。而這樣一個局面是今天中國諸多社會問題的結構性根源。

大部制改革到目前為止已經導致了尾大不掉的局面。在中央層面，機構改革並沒有導致機構的精簡。29個部委下面就有挂靠著數千個不同形式的機構，搞權力尋租。發改委更是典型，本來的設想是聚焦於宏觀政策的研究和制定，但現在已經演變成為宏觀、微觀都要管理的龐大的官僚機構。一些地方，在實行了“大部制”之后就出現了一個局有數十個副局長的情況，就是這個局面的表現之一。

實際上，把原來十個辦公室整合成為一個辦公室，把原來在這十個辦公室辦公的人放到同一個辦公室辦公，這不叫改革。很顯然，大部制改革沒有實質性的進展既和改革者的認知偏差有關，也和政府的既得利益有關，即政府不想真正放權給社會。

“大部制”就是要建立小政府和有效政府，但由於沒有向社會分權，不管權力以怎樣的方式在政府部門之間進行分配和調整，結果還是在各個政府部門流轉，政府要承擔的功能還是一樣多，政府部門還是難以真正“瘦身”。簡單地說，向社會分權是實現“大部制”的前提條件。再者，在沒有向社會分權的情況下，政府本身仍然是一個無限責任政府。不向社會放權，社會就得不到權力，就很難形成社會自我管理的局面。政府還是什麼都管，什麼都管不好。這就必然出現政府和社會之間的緊張關系。

一些地方例如廣東、北京和上海在進行比較大規模的試點，但在全國層面，向社會分權的改革目標遠未建立。政府不能向社會分權，就造成了大政府、弱政府，小社會、弱社會的局面。而這樣一個局面是今天中國諸多社會問題的結構性根源。

（作者鄭永年為新加坡國立大學東亞所所長）