中國的體制改革已走到了哪一步【2】

大規模行政體制改革始於十六大之后　　　

2002年中共十六大之后，中國開始了新一波大規模的行政體制改革。2003年溫家寶總理主導的新一輪機構改革的目標主要有二。第一，通過建立“大部制”來促成政府向規制型政府轉型。第二，配合“和諧社會”和“科學發展觀”等新的政策概念促成政府向服務型政府轉型。

在發達國家，無論是西方還是東方，“大部制”主要是為了建設一個規制型政府，著眼於政府的治理結構，對經濟活動和社會活動進行規制，也就是“法治”。在中國，盡管“大部制”改革已經推出好多年了，但從這些年的發展來看，從中央到地方，很多人對“大部制”的理解還沒有達成共識。

人們意識到，“大部制”改革在於繼續促成行政結構的合理化和理性化，政府通過把功能相關的行政機構整合在一起，減少官僚機構之間的互相重復和扯皮，在縮減行政機構的同時，提高行政效率。但這種理解有失偏頗。盡管通過機構整合的機構理性化的確是“大部制”改革的一環，但並非是主要內容。“大部制”的主題就是要建立規制政府和健全政府治理結構。在這后一領域，各方面的努力還遠遠不夠。

盡管改革了那麼多年，直到現在，中國的行政效率並沒有提高。主要原因在於政府向企業和社會的分權還沒有真正到位。在一些領域，尤其是國有企業領域，政府或者政府的代理人仍然是經濟活動的主體。在經濟分權不到位的情況下，要建立規制型政府幾乎不可能。隻要政府繼續是經濟活動的主體，所謂的政府監管隻會是“左手監管右手”。社會領域更是這樣。政府向社會分權在一些地方剛剛開始，還沒有形成全國規模。同時，對如何在向社會分權的同時通過行政體制改革來建設政府對社會的監管能力更沒有提到議事日程上來。

過去十來年行政體制運作的實踐和經驗都表明，中國需要新一波行政體制改革。從機構的整合和理性化的角度來看，根據社會經濟情況的變化，這個領域還可以再繼續進行一些改革。例如，一些部門的繼續整合、職能的調整、一些部門的升格或者降格、事業單位的改革、國有企業的去行政化等等。現在中國政策領域正在討論的大交通部、大文化部等的建設，或者海洋局的升格，這些都是現實面臨的問題，都應當加以考慮。不過，人們也應當看到，這個領域的改革空間已經不是很大，很難找到重大的突破口。

要找到重大的突破口，新一波改革的目標必須是向社會分權。經過前面兩波的行政體制改革，政府向企業分權的目標已經基本上確立。除了國有企業部門，政府對企業的直接干預大大減少。當然，如上所說，這個領域還需要進一步的改革，建立法治基礎之上的市場經濟。一方面，政府繼續退出企業領域，讓企業成為市場的主體。在很多領域，政府對經濟領域的干預還是過度。在一些領域例如國有企業，政府還是經濟活動的主體。如果這種情況繼續下去，那麼市場經濟就很難得到確立。