中国的体制改革已走到了哪一步【3】

直接参与和管理转为对经济活动的监管

但另一方面，政府也必须加快建立对企业经济活动的监管。向企业分权并不是说政府和经济活动不相关了，而是政府功能的转型，即从直接参与和管理经济活动转型成为对经济活动进行规制。对企业经济活动的规制至少表现在如下几个方面。第一方面是企业的长远利益。例如，很多国家都有反垄断法，就是为了企业的长远利益和可持续发展。第二，经济的法治化。市场经济不是从天下掉下来的，企业之间的互动尽管从长远看可以促成市场规则的形成和发展。但作为发展中国家，政府必须在为企业确立法治基础方面扮演一个重要的作用。第三，经济活动尽管表现为企业行为，但企业仅仅是社会的一个有机部分，也就是说，任何企业经济活动会影响到其所处的社会。为了社会的利益，政府必须监管企业，否则企业的社会责任难以得到确立。这种监管涵盖包括安全生产、产品质量、腐败等等方面。

尽管政府和企业之间的关系还有诸多改革的空间，但比较而言，政府向社会分权的目标还没有确立起来。一些地方例如广东、北京和上海在进行比较大规模的试点，但在全国层面，向社会分权的改革目标远未建立。政府不能向社会分权，就造成了大政府、弱政府，小社会、弱社会的局面。而这样一个局面是今天中国诸多社会问题的结构性根源。

大部制改革到目前为止已经导致了尾大不掉的局面。在中央层面，机构改革并没有导致机构的精简。29个部委下面就有挂靠着数千个不同形式的机构，搞权力寻租。发改委更是典型，本来的设想是聚焦于宏观政策的研究和制定，但现在已经演变成为宏观、微观都要管理的庞大的官僚机构。一些地方，在实行了“大部制”之后就出现了一个局有数十个副局长的情况，就是这个局面的表现之一。

实际上，把原来十个办公室整合成为一个办公室，把原来在这十个办公室办公的人放到同一个办公室办公，这不叫改革。很显然，大部制改革没有实质性的进展既和改革者的认知偏差有关，也和政府的既得利益有关，即政府不想真正放权给社会。

“大部制”就是要建立小政府和有效政府，但由于没有向社会分权，不管权力以怎样的方式在政府部门之间进行分配和调整，结果还是在各个政府部门流转，政府要承担的功能还是一样多，政府部门还是难以真正“瘦身”。简单地说，向社会分权是实现“大部制”的前提条件。再者，在没有向社会分权的情况下，政府本身仍然是一个无限责任政府。不向社会放权，社会就得不到权力，就很难形成社会自我管理的局面。政府还是什么都管，什么都管不好。这就必然出现政府和社会之间的紧张关系。

一些地方例如广东、北京和上海在进行比较大规模的试点，但在全国层面，向社会分权的改革目标远未建立。政府不能向社会分权，就造成了大政府、弱政府，小社会、弱社会的局面。而这样一个局面是今天中国诸多社会问题的结构性根源。

（作者郑永年为新加坡国立大学东亚所所长）