中国的体制改革已走到了哪一步【2】

大规模行政体制改革始于十六大之后　　　

2002年中共十六大之后，中国开始了新一波大规模的行政体制改革。2003年温家宝总理主导的新一轮机构改革的目标主要有二。第一，通过建立“大部制”来促成政府向规制型政府转型。第二，配合“和谐社会”和“科学发展观”等新的政策概念促成政府向服务型政府转型。

在发达国家，无论是西方还是东方，“大部制”主要是为了建设一个规制型政府，着眼于政府的治理结构，对经济活动和社会活动进行规制，也就是“法治”。在中国，尽管“大部制”改革已经推出好多年了，但从这些年的发展来看，从中央到地方，很多人对“大部制”的理解还没有达成共识。

人们意识到，“大部制”改革在于继续促成行政结构的合理化和理性化，政府通过把功能相关的行政机构整合在一起，减少官僚机构之间的互相重复和扯皮，在缩减行政机构的同时，提高行政效率。但这种理解有失偏颇。尽管通过机构整合的机构理性化的确是“大部制”改革的一环，但并非是主要内容。“大部制”的主题就是要建立规制政府和健全政府治理结构。在这后一领域，各方面的努力还远远不够。

尽管改革了那么多年，直到现在，中国的行政效率并没有提高。主要原因在于政府向企业和社会的分权还没有真正到位。在一些领域，尤其是国有企业领域，政府或者政府的代理人仍然是经济活动的主体。在经济分权不到位的情况下，要建立规制型政府几乎不可能。只要政府继续是经济活动的主体，所谓的政府监管只会是“左手监管右手”。社会领域更是这样。政府向社会分权在一些地方刚刚开始，还没有形成全国规模。同时，对如何在向社会分权的同时通过行政体制改革来建设政府对社会的监管能力更没有提到议事日程上来。

过去十来年行政体制运作的实践和经验都表明，中国需要新一波行政体制改革。从机构的整合和理性化的角度来看，根据社会经济情况的变化，这个领域还可以再继续进行一些改革。例如，一些部门的继续整合、职能的调整、一些部门的升格或者降格、事业单位的改革、国有企业的去行政化等等。现在中国政策领域正在讨论的大交通部、大文化部等的建设，或者海洋局的升格，这些都是现实面临的问题，都应当加以考虑。不过，人们也应当看到，这个领域的改革空间已经不是很大，很难找到重大的突破口。

要找到重大的突破口，新一波改革的目标必须是向社会分权。经过前面两波的行政体制改革，政府向企业分权的目标已经基本上确立。除了国有企业部门，政府对企业的直接干预大大减少。当然，如上所说，这个领域还需要进一步的改革，建立法治基础之上的市场经济。一方面，政府继续退出企业领域，让企业成为市场的主体。在很多领域，政府对经济领域的干预还是过度。在一些领域例如国有企业，政府还是经济活动的主体。如果这种情况继续下去，那么市场经济就很难得到确立。