图说：从济州岛的城山日出峰俯瞰全岛风光

　　免签不是平等关系

　　三联生活周刊：对于协议国双方而言，免签的政策是不是一种平等的关系?也就是说，免签一定是互相给予的待遇?

　　刘国福：绝对不是，这是一个经常被提到的误会。免签不是双向平等，而是一个单方主权问题。

　　简单解释，就是每个国家都有自己的边境，是否让外国人进来，完全是由自己主权决定。对方也是一样。我国给美国公民72小时的过境免签，但不意味着美国也要开放同样的过境签。这是由各自国家政府分别决定的。

　　所以，免签待遇是可以单方给予的。这中间不要抱有民族情绪。作为一个发展中国家，我们给予其他国家免签待遇，是在创造方便的条件，吸引他国人员来华旅游投资，对我们有好处。而发达国家则未必有这种需求。

　　三联生活周刊：所以，就签证政策而言，不存在对中国公民的歧视问题?

　　刘国福：是的。我们不能因为有些国家的签证政策苛刻而拖沓，就认为这些国家的签证政策是对中国公民的歧视。国际移民法理论和签证实践也不支持这种观点。签证是一国公民进入别国必须履行的法律手续，是各国出入境管理制度的核心内容之一，也是国家主权在出入境管理中的具体体现。各国没有法律义务接受或者允许外国人进入本国领土。

　　也就是说，一个国家没有国际义务将自己的签证要求与其他国家相对等。另外，规定签证的法律是一个国家的国内法律，该法律适用于所有外国人，很难做到与多个国家的法律同时对等。

　　三联生活周刊：在具体执行层面上，两国是否存在互动?比如我国降低外国人入境的要求，对方是否也该相应降低中国入境的门槛?

　　刘国福：不会的，千万不要带这种想法。标准都是单向的，如果各自的标准达到了契合，就是双向的免签，如果达不到，那就只能是单向的标准变化。

　　我国目前对外的签证待遇还是很优厚的，开放的区域在不断增多。而且同样申请签证，外国人申请中国签证，申请表要比我国国民所填的表格简单得多。不要觉得不公平，我们的发展水平确实不如人家，降低身段吸引外来人群也是必要的。

　　三联生活周刊：对他国的签证政策是宽松还是严格，是由哪些因素所决定的?

　　刘国福：东道国审批签证时，不但考虑被审批者可能给本国带来的贸易和投资机会等积极因素，还要考虑被审批者成为非法移民的可能性，以及非法移民可能给本国利益带来的负面影响。

　　综合考虑后，如果认为放宽签证审理不会给本国带来利益，就会收紧签证政策。必须承认，这种做法冤枉了许多签证申请人，真正的签证申请人受到了不公正的待遇，事实上成了伪造材料骗取签证者的牺牲品。但是，移民国的法律不可能放弃本国的国家利益而保护申请人的个人利益。

　　三联生活周刊：从全球角度看，其他国家对我国是否设置签证壁垒?

　　刘国福：签证是各国主权决定的行为。让谁进来，不让谁进来，对这种主权事务，其他国家是不能说三道四的。在事关贸易、本国市场这种情况下可以用签证壁垒这个词。签证对不同人群有所细分，对于“低端”人群确实会设置“壁垒”。反过来我国也是这样做的。中国不能对全世界国家都开放免签，还是主要面向发达国家。每个国家都要保护自己的利益。

　　每一个国家都有权利根据自己的法律规范其他国家公民入境。规范入境不仅是国家的主权行为，也是国家根据自身政治、经济、安全情况做出管理行为。所以国家规范入境的行为是可以理解的，也是必要的。

　　但是，入境规范必须既考虑到国家利益，又要考虑到国际贸易投资自由化的大趋势，这是一个需要平衡的问题。由于国家安全、经济利益、非法移民和法律差异等因素，签证壁垒不仅存在，而且不会消除。签证壁垒直接影响服务贸易自由化，间接影响货物贸易及投资自由化。

　　三联生活周刊：中国很多人感觉中国护照的待遇比较低，免签地区与国家少，造成这种状况的原因是什么?

　　刘国福：对某国是否给予免签待遇，依据的是“木桶理论”，即主要取决于对方国家的最底层人群的发展程度和综合素质，而不是最富裕群体的状态。

　　而贫富差距、经济发展不平衡是中国面临的最主要问题之一，也是短期内很难解决的问题。所以，只要中国的贫富差距不缩小，最贫困人口的生活水平不提高，中国几乎不可能扩大免签国家的范围，也不可能实现地区自由移民。

　　三联生活周刊：这也是发展中国家共同的困境吗?

　　刘国福：是的。发展中国家获得的免签待遇都比较少，就是这个原因。另一方面，免签待遇还取决于平均收入水平。比如墨西哥、菲律宾、马来西亚，他们获得的免签待遇就比中国多很多，因为尽管整体远没有中国富裕，但贫富差距比较小。

　　此外，中国人口基数太大。如果对中国开放免签，对开放国家的入境冲击就会很大。而菲律宾、马来西亚才多少人口?这也是为什么一些非洲小国都比中国免签国家多的主要原因。

　　要想提高中国签证待遇，指责其他国家是没有用的，还是要从自己身上找原因。就像之前说的，发达国家开放免签待遇是有具体的政策规范的，即减少滞留率。达到了这个规范，也就自然得到相应的待遇了。

　　三联生活周刊：英国政府不久前宣布，将简化中国访客赴英签证手续，部分中国旅行社办理游客赴英及其他申根国家时，可以减少投递表格数量。这是否意味着英国对中国的开放度在提高?

　　刘国福：英国这种简化只能是针对游客这一类人。旅游可以拉动国家经济发展，所以会有一定优惠待遇。但中国签证门槛整体上不会有太大变化。只要双方国情没有发生急剧的变动，英国对中国的签证要求在一二十年甚至更长时间内，都不会有根本性变化。等到中国的经济水平跟许多发达国家接近了，不用自己提，对方也会给你免签待遇。

　　三联生活周刊：即使我国现在出境游不断加温，富有人群不断扩大，但这对改善签证难的困境还是没有什么实质作用?

　　刘国福：这要分开看。一些国家、地区可能对我国特殊人群、特殊目的的签证状况有所改善。比如对旅游、教育人群会有所松动，这有利于拉动其自身经济发展。或者对一些经济发展水平较高的地区逐渐宽松。但从国家整体来看，几乎不能乐观。没有再经过几十年的发展，目前收入水平最低的人群很难达到一定的经济水平和教育水平。标准达不到，签证政策就不会有变化。(作者：刘敏)

(责编：王栋)