圖說：從濟州島的城山日出峰俯瞰全島風光

　　免簽不是平等關系

　　三聯生活周刊：對於協議國雙方而言，免簽的政策是不是一種平等的關系?也就是說，免簽一定是互相給予的待遇?

　　劉國福：絕對不是，這是一個經常被提到的誤會。免簽不是雙向平等，而是一個單方主權問題。

　　簡單解釋，就是每個國家都有自己的邊境，是否讓外國人進來，完全是由自己主權決定。對方也是一樣。我國給美國公民72小時的過境免簽，但不意味著美國也要開放同樣的過境簽。這是由各自國家政府分別決定的。

　　所以，免簽待遇是可以單方給予的。這中間不要抱有民族情緒。作為一個發展中國家，我們給予其他國家免簽待遇，是在創造方便的條件，吸引他國人員來華旅游投資，對我們有好處。而發達國家則未必有這種需求。

　　三聯生活周刊：所以，就簽証政策而言，不存在對中國公民的歧視問題?

　　劉國福：是的。我們不能因為有些國家的簽証政策苛刻而拖沓，就認為這些國家的簽証政策是對中國公民的歧視。國際移民法理論和簽証實踐也不支持這種觀點。簽証是一國公民進入別國必須履行的法律手續，是各國出入境管理制度的核心內容之一，也是國家主權在出入境管理中的具體體現。各國沒有法律義務接受或者允許外國人進入本國領土。

　　也就是說，一個國家沒有國際義務將自己的簽証要求與其他國家相對等。另外，規定簽証的法律是一個國家的國內法律，該法律適用於所有外國人，很難做到與多個國家的法律同時對等。

　　三聯生活周刊：在具體執行層面上，兩國是否存在互動?比如我國降低外國人入境的要求，對方是否也該相應降低中國入境的門檻?

　　劉國福：不會的，千萬不要帶這種想法。標准都是單向的，如果各自的標准達到了契合，就是雙向的免簽，如果達不到，那就隻能是單向的標准變化。

　　我國目前對外的簽証待遇還是很優厚的，開放的區域在不斷增多。而且同樣申請簽証，外國人申請中國簽証，申請表要比我國國民所填的表格簡單得多。不要覺得不公平，我們的發展水平確實不如人家，降低身段吸引外來人群也是必要的。

　　三聯生活周刊：對他國的簽証政策是寬鬆還是嚴格，是由哪些因素所決定的?

　　劉國福：東道國審批簽証時，不但考慮被審批者可能給本國帶來的貿易和投資機會等積極因素，還要考慮被審批者成為非法移民的可能性，以及非法移民可能給本國利益帶來的負面影響。

　　綜合考慮后，如果認為放寬簽証審理不會給本國帶來利益，就會收緊簽証政策。必須承認，這種做法冤枉了許多簽証申請人，真正的簽証申請人受到了不公正的待遇，事實上成了偽造材料騙取簽証者的犧牲品。但是，移民國的法律不可能放棄本國的國家利益而保護申請人的個人利益。

　　三聯生活周刊：從全球角度看，其他國家對我國是否設置簽証壁壘?

　　劉國福：簽証是各國主權決定的行為。讓誰進來，不讓誰進來，對這種主權事務，其他國家是不能說三道四的。在事關貿易、本國市場這種情況下可以用簽証壁壘這個詞。簽証對不同人群有所細分，對於“低端”人群確實會設置“壁壘”。反過來我國也是這樣做的。中國不能對全世界國家都開放免簽，還是主要面向發達國家。每個國家都要保護自己的利益。

　　每一個國家都有權利根據自己的法律規范其他國家公民入境。規范入境不僅是國家的主權行為，也是國家根據自身政治、經濟、安全情況做出管理行為。所以國家規范入境的行為是可以理解的，也是必要的。

　　但是，入境規范必須既考慮到國家利益，又要考慮到國際貿易投資自由化的大趨勢，這是一個需要平衡的問題。由於國家安全、經濟利益、非法移民和法律差異等因素，簽証壁壘不僅存在，而且不會消除。簽証壁壘直接影響服務貿易自由化，間接影響貨物貿易及投資自由化。

　　三聯生活周刊：中國很多人感覺中國護照的待遇比較低，免簽地區與國家少，造成這種狀況的原因是什麼?

　　劉國福：對某國是否給予免簽待遇，依據的是“木桶理論”，即主要取決於對方國家的最底層人群的發展程度和綜合素質，而不是最富裕群體的狀態。

　　而貧富差距、經濟發展不平衡是中國面臨的最主要問題之一，也是短期內很難解決的問題。所以，隻要中國的貧富差距不縮小，最貧困人口的生活水平不提高，中國幾乎不可能擴大免簽國家的范圍，也不可能實現地區自由移民。

　　三聯生活周刊：這也是發展中國家共同的困境嗎?

　　劉國福：是的。發展中國家獲得的免簽待遇都比較少，就是這個原因。另一方面，免簽待遇還取決於平均收入水平。比如墨西哥、菲律賓、馬來西亞，他們獲得的免簽待遇就比中國多很多，因為盡管整體遠沒有中國富裕，但貧富差距比較小。

　　此外，中國人口基數太大。如果對中國開放免簽，對開放國家的入境沖擊就會很大。而菲律賓、馬來西亞才多少人口?這也是為什麼一些非洲小國都比中國免簽國家多的主要原因。

　　要想提高中國簽証待遇，指責其他國家是沒有用的，還是要從自己身上找原因。就像之前說的，發達國家開放免簽待遇是有具體的政策規范的，即減少滯留率。達到了這個規范，也就自然得到相應的待遇了。

　　三聯生活周刊：英國政府不久前宣布，將簡化中國訪客赴英簽証手續，部分中國旅行社辦理游客赴英及其他申根國家時，可以減少投遞表格數量。這是否意味著英國對中國的開放度在提高?

　　劉國福：英國這種簡化隻能是針對游客這一類人。旅游可以拉動國家經濟發展，所以會有一定優惠待遇。但中國簽証門檻整體上不會有太大變化。隻要雙方國情沒有發生急劇的變動，英國對中國的簽証要求在一二十年甚至更長時間內，都不會有根本性變化。等到中國的經濟水平跟許多發達國家接近了，不用自己提，對方也會給你免簽待遇。

　　三聯生活周刊：即使我國現在出境游不斷加溫，富有人群不斷擴大，但這對改善簽証難的困境還是沒有什麼實質作用?

　　劉國福：這要分開看。一些國家、地區可能對我國特殊人群、特殊目的的簽証狀況有所改善。比如對旅游、教育人群會有所鬆動，這有利於拉動其自身經濟發展。或者對一些經濟發展水平較高的地區逐漸寬鬆。但從國家整體來看，幾乎不能樂觀。沒有再經過幾十年的發展，目前收入水平最低的人群很難達到一定的經濟水平和教育水平。標准達不到，簽証政策就不會有變化。(作者：劉敏)

(責編：王棟)